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民办教育促进法,实际上在扼杀民办学校?

发布日期:2016-11-29 浏览次数0次 文章来源:网易

本文系网易原生内容中心《热观察》栏目出品,每周更新三期

文|苏曦禾;编辑|张亮

十二届全国人大常委会二十四次会议自10月31日至11月7日举行,从今年6月份拖延至今的民办教育促进法修正案草案的第三次审议也终于得以进行。三审稿中增加了不得设立实施义务教育的营利性民办学校的新内容。自去年8月份,民办教育促进法已经经过了一年多的审议,今年1月7日,拖延了两个月的二审审议稿公布,民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。而三审稿和二审稿相比,在民办教育准入门槛上的规定可以说是画风突变,给民办教育浇了一头冷水。

1.民办义务教育能否营利在法律层面一直是争议的焦点,此前的政策制订和地方执行上一直是将营利性和非营利性学校进行分类管理,但是这次民促法的三审稿却画风突转,可能将民办教育划出义务教育范围

过去的一年里,民办教育促进法审议时最大的争议之一是——义务教育究竟是否应该在立法层面宣布可进行营利。在此之前,2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。2015年12月的《教育法律一揽子修订草案》二审,也删除了教育法中“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”这一条。2016年,“十三五”规划也明确提出建立分类管理、差异化扶持的政策体系,鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务。可见对民办教育机构进行分类化管理已经有了政策上的暗示和扶持。

长期以来,地方政府也一直对民办教育实行分类管理,非营利性民办教育有财政补贴,享受与公办学校同等的税收优惠,新建、扩建非营利民办学校,政府按公益事业用地给予优惠;而营利性民办教育没有任何优惠。这种管理思路也一直延续到了二审审议稿。但是这次三审结果却很有可能直接将民办教育踢出了义务教育范围。

2.即使以公益性原则限制盈利性民办学校,也不能解决流动人口子女的异地就学问题,而民办民工子弟学校就专门接收了无法在异地上公办学校的适龄儿童

2015年12月的全国人大常委会上,第十二届全国人大常委会委员刘政奎提出,“学前教育和义务教育如果也可以营利性办学,就会出现更多的‘贵族学校’,怎么体现公益性原则?又怎么实现均衡发展?所以对营利性民办教育必须有所限制,不能全面放开。”

但是实际上我国的公办义务教育学校,也并不是完全免费的,公益的,低廉的;而民办学校中,除了所谓的“贵族学校”,更多的是民工子女学校,专门接收无法上公办学校的外来务工子女,它们学费便宜、入学手续简单、并选址于外来务工人员集中区域。

1997年,上海进行第六次流动人口抽样调查,当年上海共有237万外来人口,其中15岁及以下适龄儿童超过19万,其中在上海读小学和中学的人数仅占适龄儿童样本总数的72%和38%,,也就是说近四成义务教育年龄段的孩子处于失学状态。为解决流动儿童的义务教育问题,1998年,上海市教委与市公安局联合颁布了《上海市外来流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法》,人口流出地政府部门出具办学证明后,个人可在流入地开办学校,民办学校因此应运而生,两年后就增加到多达500多所。

根据《2015年全国教育事业发展统计公报》,全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1367.10万人,全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2019.24万人,分别占全国义务教育阶段学生的9.7%和14.4%。根据国家人口计生委于2009年7月对北京、上海、深圳、太原、成都的流动人口监测抽样调查,7~14周岁的流动人口子女中,在校比例为98.2%,其中31.2%在民办学校就读。

3.以上海为例,一方面规定对民办学校的要求与公办学校一视同仁,难以达到;另一方面,异地就学的门槛越来越高,使民工子弟学校的生源大大减少,使学校难以维系

2006年教育部将民工子弟学校纳入民办教育管理范围,2014年,国务院 就进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作有关问题提出,加强对民工子弟学校的扶持和管理。虽然规定了对子弟学校的援助,但同时还是坚持“进城务工就业农民子女接受义务教育工作,以全日制公办中小学为主” 。

以上海为例,《民办教育促进法》第十条规定:“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。”以上海为例,在此基础上根据《上海市义务教育阶段学校办学基本标准》和《上海市普通中小学校建设标准规定》,2005年前建校的校园面积至少要达到17681平方米,2005年后建校的校园面积至少要达到21115平方米,另外要求专任教师要全部具有教师资格,小学教师本科学历达到45%以上,初中教师本科学历达到85%以上。这些对公办学校一刀切的规定,对于民办学校尤其是民工子弟学校来说是难以企及的。

2013年12月上海市就来沪人员随迁子女在本市接受义务教育出台新规:在上海进行义务教育的适龄儿童,须提供父母一方在有效期内的《上海市居住证》,或父母一方满两年的《上海市临时居住证》及灵活就业登记证明。 想办理《上海市居住证》,需要上海缴纳6个月社保,并提供合法稳定的住所证明,而拥有社会保险和住所证明对于流动人口来说都是很难的。

一方面外来务工子女异地就学门槛提高,导致生源大大减少,另一方面政府对民工子弟学校的整治加强,在两方夹击之下,从2012年到2015年上海的民工子弟学校从159所减少到148所 ,上海市农民工子弟学校在籍人数13.6万人减少为到9.8万人。

4.目前的《教育法》和《民办教育促进法》虽然不允许营利,但是允许取得奖励回报,官方释疑不营利是指创办者不参与分红

1995年的《教育法》中提出“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构”,2003年施行的《民办教育促进法》也强调民办教育的公益性,规定民办学校的举办者不能以营利为目的,但是允许民办学校出资人从办学结余中取得合理回报,这是以奖励的名义取得回报,因而不属于营利。但是“合理回报”并未获得业内的一致认同,不利于充分调动民间的投资积极性,无法吸引优秀教育人才。事实上,大多数民办学校的举办者都是投资办学,想要通过办学获得回报。业界所关注的“分类管理”,其核心实际上也就是民办学校举办者如何获取所谓的回报的问题。

在今年1月7日公布的的二审审议稿中,规定允许民办学校的举办者自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。目前按照2015年度的统计,我国16.3万所民办学校中,大约有1万所民办小学和初中,义务教育阶段的民办学校占到民办学校的6%左右,其中绝大多数都是非营利性的学校,提出营利要求和回报的学校不到10%。11月2日,教育部发展规划司司长谢焕忠在会议上解释民办学校的“非营利”是指创办者不参与分红,而不是不收费和低收费。

5.非营利是将利润投入后续发展中去,而不分给投资者;但是同时不营利不代表不赚钱也不能解决教育质量问题和杜绝贪污腐败现象,但是对于很多的民工子弟学校,他们要做的还是第一步,就是要赚到钱

经济学者李子旸最近发表了关于医疗教育领域市场化改革的一系列文章,恰好就谈到了非营利性。他澄清了非营利性不等于不赚钱,更不是没有收入。因为这是经济规律,没有收益就无法把企业办下去,民办学校也是一样的。而非营利性和营利性的差异,在于如何处理收入。非营利学校赚到的钱,不能当做利润分给投资者,而是要按照最初建立学校所制定的章程,再投入到学校的建设中去。

早在十年前就有国内学者为民办教育的盈利性正名,北京大学教育学院教授、中国教育发展战略学会副会长  文东茅 在《论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性》中提到,对于某些关系国计民生的、具有战略意义的企业,尽管属于营利性的,政府通常也给予政策支持和税收优惠。

但是非盈利并不能打击投机腐败,也不是公益的代名词,在美国非营利性教育机构和美国营利性教育机构担任院长和首席教学官长达20年的鲁克,在《高等教育公司:营利性大学的崛起》一书中辨析,“正如传统非营利高校的教育质量良莠不齐一样,营利性大学的质量也参差不齐;正如非营利大学有公款欺诈和公款滥用的现象一样,营利性大学也存在财务援助资金欺诈和滥用的现象。”但是对于众多生源日益减少,在政策压榨下的民工子弟学校来说,他们连赚到钱这一步都还没有做到。

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